2015年11月27日 星期五

【超A評論】民主女神與人間政治:緬甸大選觀選後有感

陳佩修/國立暨南國際大學東南亞學系特聘教授、台灣東南亞學會理事長


緬甸在11月8日舉行暌違25年的全國大選,諾貝爾和平獎得主翁山蘇姬領導的反對黨「全國民主聯盟」(全民盟)贏得壓倒性勝利。(Bloomberg)

民主人權紀錄不良的緬甸在本(11)月8日舉行暌違25年的全國大選,吸引了全球的目光,國際關注的焦點無疑集中在大選的結果:諾貝爾和平獎得主翁 山蘇姬領導的反對黨「全國民主聯盟」(全民盟)贏得壓倒性勝利,聯邦選舉委員會認證了大選的結果,軍方最高統帥敏昂萊以及軍方支持的執政黨「聯邦鞏固發展黨」(鞏發黨)主席暨總統登盛皆公開承諾接受選舉的結果,緬甸的民主之路即將展開。




軍方最高統帥敏昂萊(圖)以及軍方支持的執政黨「聯邦鞏固發展黨」(鞏發黨)主席暨總統登盛皆公開承諾接受選舉的結果。(AFP)

隨著翁山蘇姬睥睨群雄的勝利姿態以及緬甸人民溢於言表的興奮面容佔據國際媒體版面,加上選後情勢的平靜無波,這場全球矚目的民主「盛宴」似乎有個完美的結局;然而,從對這次選舉的近身觀察,可以明顯感受到緬甸民主列車前進的道路不會是一條坦途,而是坑坑洞洞與崎嶇難行。


翁山蘇姬領導的反對黨「全國民主聯盟」(全民盟)總部。(圖:作者提供)


翁山蘇姬的家。(圖:作者提供)

選舉觀察團到底在「觀察」什麼

筆者參加由台灣民主基金會籌組的2015緬甸大選觀察團,前往仰光與內比都觀察這場選舉。猶記台灣民主化歷程的過往,美國以及西方國家亦常派員或組 團來台觀察選舉,關注選舉法規是否完備明確、選舉過程是否公開透明、選民投票權利是否受到保障以及選舉結果是否明確被認證等。在威權政體進行民主轉型的過 程中,國際社會針對選舉的觀察是一股重要的協助與支撐力量。

國際政府與非政府組織對此次大選極其關注,本觀選團先拜會了歐盟駐緬甸代表團、卡特基金會、國際選制基金會等,瞭解他們所關心的議題及對緬甸政府籌 辦選舉的評價。國際組織普遍認為緬甸這次大選的透明度較以往提升,選務籌備亦較完善;惟軍政府曾有打壓民主運動與推翻1990年全國大選結果的諸多不良記 錄,他們對於大選結果是否毫無條件地被軍政府接受,仍抱持懷疑的態度。

在11月8日的投票當天,筆者前往仰光 Yankin Township三個投票所觀察,選務人員與投票民眾都顯得相當興奮,在有官方選務人員在場的情況下,投票民眾仍敢和我們這些外國人談論選舉,顯示出言論 開放的程度已大幅提高。投票下午四時結束後隨即進行原投票所的開票計票,選票不必集中開票,是另一項進步。此外,各政黨得派員在投票所內監督開票作業,也 顯示出官方具體維護其「公開選舉」的承諾。


位於仰光的投開票所。(圖:作者提供)

投開票所外排隊等待投票的緬甸民眾。(圖:作者提供

有趣的是,開票時選務人員居然禁止觀選員進入觀察開票,其理由竟然是自己「認知」與「解釋」觀選證的效力只到下午四點投票終止,因為選務手冊未有相 關說明。無奈只好在門外觀察開票作業的我們又發現選務人員一直交頭接耳且遲遲未開始計票,徒生是否有做票之疑雲;俟裡面的政黨派駐監票員出來之際詢問他, 告以「因選務人員沒有開票經驗且手冊沒有規定,故一直討論是隨機取出選票唱票或是先整理分類後統計。」

雄偉新首都卻是另一個世界

投票前三天,訪問團由仰光飛往內比都,一個位於仰光北方山區全新打造而成的都市,2005年起軍政府將首都遷到此,聲稱是為了避免遭受外國(當然指 的是對緬甸祭出制裁的美國)軍事攻擊。飛機降落在內比都國際機場,超大規模的機場大廳卻是門可羅雀。所有中央政府機構與國會兩院都在內比都,但各國大使館 及各大企業總部等卻都仍留在仰光,無一願意遷往內比都;因此,這是一個空蕩蕩的首都,即便擁有雄偉的現代化建築,但卻顯得冰冷、沒有生氣。

緬甸首都內比都是一個空蕩蕩的首都,圖為國會大樓外的街道。(AFP)

然而,整個首都政府區的規劃格局卻有著濃厚的軍事要塞概念,各個部會就像是一個個堡壘,獨立而有高度的隱蔽性,加上首都及週邊地區的駐軍與部署,令人不禁思考,選後文人新政府在這種氛圍下辦公,將會有怎樣的一種心理感受?

訪問團一行拜會聯邦中央選舉委員會並舉行座談,由選委會主席親自解說並回答提問。選委會主席丁埃(U Tin Aye) 是軍方第四號人物,其所傳達的訊息當然代表軍方的對選舉的立場與態度。在問答中明顯感受到緬甸軍方與軍方支持的登盛總統早就認知到翁山蘇姬與全民盟將在大 選中大獲全勝,且對此選舉結果將會接受。緬甸軍方及現任政府表現出對於選舉勝負已定的從容態度,令人印象深刻,這似乎意味著軍方對選後政局變化仍有絕對的 信心繼續掌握政治優勢。

赴國會兩院拜會,雄偉的國會建築群令人震撼,氣勢恢宏的國會(下議院)議事大廳有著與中國北京人民大會堂幾乎一樣的設計。緬甸上、下議院議員各為 224席、440席,其中各有25%的保留議席由軍方指派(56席、110席,合計166席),這種特殊的設計赤裸裸地宣示了緬甸軍人凌駕政治之上的事實,且為修憲設置難以跨越的門檻。


緬甸國會雄偉的現代化建築。(AFP)


內比都雄偉的國會建築群令人震撼,氣勢恢宏的國會(下議院)議事大廳有著與中國北京人民大會堂幾乎一樣的設計。(圖:作者提供)

翁山蘇姬如何「凌駕總統之上」治理緬甸

翁山蘇姬的全民盟在國會上、下兩院都獨自獲得過半席位,若依據內閣制精神,翁山蘇姬應當出任總理;然而,緬甸奇特的憲政體制沒有總理的設計,而是由 新國會兩院選舉總統以組成政府。總統的產生方式更是怪異,不是全民直選,而是由上議院直選議席(168席)、下議院直選議席(330席)以及兩院的軍方指 定議席(166席)各推出一名候選人,由新國會兩院所有664席議員投票,三名候選人中得票最高者為總統,其餘兩位為副總統。此外,總統候選人不需要具備 國會議員資格,這又是另一怪異的規定。

由於軍方主導的緬甸2008年憲法第56條第6款 (即所謂的《翁山蘇姬條款》)規定總統的配偶與子女不得擁有外國國籍,翁山蘇姬無法成為全民盟的總統候選人,所以她在選前就表示選後將「凌駕總統之上」治理緬甸。

翁山蘇姬的權力路線圖是:全民盟推選的候選人必然當選總統且必將完全聽命於她,因此她宣稱將像鄧小平一樣成為緬甸的國家最高統治者。這種宣誓聽起來豪氣干雲,但做起來卻困難重重。

首先,「政權和平移轉」在緬甸這種完全欠缺選舉民主與民主治理經驗的國家而言是沒有法定意義的,只有「操作型定義」:總統有多大的權利,來自其獲得軍方支持到何種程度,並非來自憲法規定的自然實現。而政府四個重要部會首長是由軍方指定的,侈言移轉。

其次,翁山蘇姬「凌駕總統」這種悖離民主的「指點江山」治國論廣遭國際惡評,因為此舉意味著翁山蘇姬想成為政治強人,對渠等所認知的「民主女神」而言是太跳Tone了。


翁山蘇姬的權力路線圖是:全民盟推選的候選人必然當選總統且必將完全聽命於她,因此她宣稱將像鄧小平一樣成為緬甸的國家最高統治者。。(AP)

再者,全民盟當做選舉機器是成功的,但要轉化成為治理體系則非一蹴可幾,政黨政治與選舉民主在緬甸幾乎是一片空白。

最後,革命之路需要英雄帶領,但治理之道則須群策群力;翁山蘇姬等於全民盟,一人等於一黨,承擔緬甸新民主對她或黨而言都是太沈重的負擔。

緬甸人民革命之路塑造了民主女神,走下祭壇的女神翁山蘇姬優雅的身影依舊,但是緬甸民主百廢待舉,且大選產生的新民主力量必須與影響力鋪天蓋地的軍 方周旋,如何讓軍人逐步接受制度化的文人控制才是攸關緬甸民主前景的巨大工程。這次大選猶如一場天降甘霖,讓緬甸民主嫩芽萌發;然而,若缺乏持續的動力改善文武關係與落實經濟發展,則脆弱的民主將朝不保夕。


緬甸近鄰泰國的軍事政變逆轉民主只是日昨之事,我腦海裡不經意浮現內比都駐軍坦克包圍政府部門與國會的畫面,希望這一幕不要發生。


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