2016年2月19日 星期五

【超A評論】TPP美日談判祕辛:難關的稻米與美豬是這樣解決的

郭永興/國立臺中科技大學國貿系教授

今年總統大選時,進口美國豬肉與否,成為關鍵議題之一。透過大選的辯論,大眾大概瞭解了,如果不進口含「萊克多巴胺」(俗稱瘦肉精)的美豬,台灣大概就難獲得美方支持,進入TPP(跨太平洋夥伴關係)第二輪加入國的談判。

然而,為美豬所苦的不只是台灣。日本在與美國雙邊談判時,最大難關之一也是美豬。美豬是如何讓美日談判差點觸礁,後來又是如何解決的呢?本文透過數 篇日本媒體的談判內幕報導,以及這兩三年來筆者的TPP觀察,說明美日是如何解決最難關卡的稻米與豬肉進口談判,讓台灣在進入談判戰場前,知道農業談判的 「眉角」。


在美日TPP的談判過程中,雖然美國允許日本維持一定程度的保護,但是比起現行程度,日本也被迫大幅開放。而五類農產品中,稻米是日本最深沈的憂慮。(REUTERS)


TPP談判,日本農業保護擺第一

TPP在去年10月達成初步協議,農業部門是日本力守領域。談判結果:日本對於從TPP會員國進口的工業產品,最終將百分之百撤除關稅;但是日本農產品最終零關稅項目比率只有81%,是TPP成員國中最低的,其他成員國最終農產品零關率項目比例高達98.5%。

相對其他國家只有1.5%的農產品,日本有高達19%的農產品項目沒有調降至零關稅,為何其他國家會容許日本能夠如此特例的保護農業部門?這主要是因為來自美國的戰略性容忍。
如同美國歐巴馬總統數次講明:「世界經濟規則要由我們制定,而不是中國那樣的國家」,TPP對於全球GDP排名第一的美國來說,是經濟上圍堵排名第二中國的策略,這個圍堵要有效施行,拉攏排名第三的日本是必要的。

日本長期以來因為農業保護問題,對於TPP的參與問題一直猶豫不決。2012年底的眾議院大選,自民黨的政見是:以部分「聖域」關稅不撤守為前提願 意加入TPP談判。此次大選自民黨大勝,回鍋首相安倍於2013年2月首相飛往美國與歐巴馬會談,會談前農林水產省官員預測,美國對於日本設定稻米等「聖 域」,應該沒有好臉色,沒想到會談中安倍獲得歐巴馬的承諾,允許TPP談判中,日本部分農產品可以設為特例。

日本設為特例的主要是五項農產品:稻米、麥類、乳製品、砂糖與 牛豬肉。如下表一所示,這五類產品的關稅高得驚人,例如稻米關稅高達778%,完稅後的進口稻米根本無法在日本國內市場競爭。這五類產品長期以來受高關稅 的保護,如果因TPP而開放,將受毀滅性的打擊。TPP談判前,農林水產省曾經做過評估,如果農業產品全部零關稅,日本農業將減少生產額三兆日幣,其中前 述五類產品佔八成。


日本TPP談判中特例農產品之關稅率與生產農戶數(單位:%;千戶)
*此處資料為2009年的統計資料

◎差額關稅是指,高價與低價豬肉的進口關稅不同,價格越低豬肉的關稅越高。TPP談判前,最低價豬肉的關稅是,一公斤64.53日圓以下豬肉的進口關稅是482日圓。
資料來源:『農林金融』(日本「農林中金總合研究所」出版)2012年12月号,頁20~43。
為了避免農業部門遭受毀滅性打擊,美日談判時,日本力守上述五類農產品,最後日本成功了,以五類農產品為核心,19%的農產品項目沒有調降至零關稅。

不過日本為了保護農業部門,也付出相當大的代價。美日TPP談判的重點之一,是日本汽車產品的出口,這也是美國極力想保護的部門。2013年2月歐 巴馬安倍高峰會確定美國允許日本農業部門有特例之後的兩個月,日本官員到華盛頓進行談判前協商。在華盛頓日本官員被下馬威,要求從日本出口到美國的汽車關 稅取消,必須是TPP所有商品貿易中最久時間。這個要求反映在最後的談判結果,日本出口汽車到美國要零關稅,要等25年(現關稅2.5%),卡車則是30 年(現關稅25%)。這樣的談判結果,可以說日本是犧牲了TPP架構中最可能獲益的汽車產業,來換取農業部門的保護。

保護稻米價格:進口稻米用來餵豬

在美日TPP的談判過程中,上述五類農產品,雖然美國允許日本維持一定程度的保護,但是比起現行程度,日本也被迫大幅開放。這五類農產品中,稻米是日本最深沈的憂慮,但在實際談判過程中最大關卡是美豬。

五類產品中,麥類、乳製品、糖類此三項產品,在美日談判中不是大問題。TPP談判國當中,紐西蘭在乳製品、澳洲在糖類最有競爭力,因此美國為了保護 國內市場,對這兩項產品的自由化興趣不高。至於麥類,日本國產麥類的比例不高,舉例來說,2009年日本小麥與大麥消費中,國產小麥只佔一成左右,國產大 麥則是更低。既然麥類市場的九成都已經是進口商品,美國再逼日本自由化也意義不大。

所以上述五項農產品中,美日談判的關鍵就是稻米跟牛豬肉兩項。稻米市場是日本足以動搖政權基礎的關鍵農產品。由表一可以看見,日本稻米農家戶數多達 144.5萬戶,不僅是日本生產家戶數最多的農產品,與其他農產品相比,規模是遙遙領先。因此如果稻米市場失守,龐大的農戶數加上周邊產業就業人口,對執 政黨將帶來致命打擊。

美國也知道稻米在日本的敏感性,如果強硬逼迫開放市場,恐怕會導致TPP談判破裂。因此美國選擇要求日本在最大範圍內,增加稻米的進口。日本政府為 了保護稻米市場,傾向在TPP架構中,不讓新進口稻米影響國內市場價格。日本政府決定使用儲備米制度來解決進口稻米問題。日本為了防止稻米收成不足(遇到 夏季低溫年,就會發生此問題),原則上每年採購二十萬噸國內稻米,設定保存期限五年,因此在國家倉庫常備一百萬噸儲備米,這些儲備稻米過了保存期限,就會 進入飼料市場,不會影響食用米市場價格。

日本政府目前實際每年購買國內儲備用米是25萬噸,在財務省精算下,政府預算可以勉強負擔,將保存期限改成三年。亦即是,常備一百萬噸,每年淘汰跟 新購買各33萬噸。33萬噸與現在實際購買25萬噸來計算,就是每年還有8萬噸的空間。這個日本政府計算出來的最後防線,就是TPP的談判結果:日本每年 免關稅進口稻米額度,美國增7萬噸、澳洲增8400噸,合計年增加78400噸。這新增加的約8萬噸米,不論是直接進入政府的儲備倉庫,或者是流入市場, 再由政府從市場買入8萬噸,原則上日本稻米市場的供給不會增加,因此價格不會產生大變化。然後政府新買進的8萬噸,在倉庫睡了3年之後,會轉做飼料用米, 拿去餵豬或餵雞。


日本政府為了保護稻米市場,傾向在TPP架構中,不讓新進口稻米影響國內市場價格。日本政府決定使用儲備米制度來解決進口稻米問題。(REUTERS)

最大難關美豬:「壽司之神」敲定

美國知道稻米市場的敏感性,因此在進口稻米的談判上,給予日本一定的尊重。但是在牛豬肉類項目,美方就沒有在客氣,雙方談判氣氛是火氣十足。相較豬 肉來說,牛肉談得比較順利,也比較早有結果。這主要是因為日本對於國內養牛業比較有信心。日本在1991年開放牛肉進口自由化之後,面對進口廉價牛肉的攻 勢,日本產廉價牛肉的確有減產的趨勢,但是日本養牛業轉攻價格是進口牛肉3倍的高級和牛,結果是高級和牛的生產從1991年14.3噸、增產到2014年 的16.1萬噸。

TPP的談判結果,也顯示出日本對養牛業的信心,雖然進口牛肉的關稅從38.5%降到9%(16年內),但日本出口牛肉到美國的免關稅額度從200噸,立即開放成3000噸,是和牛擴大出口的好機會。

然而日本養豬業,並沒和養牛業一樣,創造出「和牛」一般有明顯產品區辨性跟國際性競爭力的產品。因此大幅調降關稅的結果,恐怕會帶來嚴重衝擊。想盡 可能維護豬肉進口關稅的日本,跟想極力降低日本關稅的美國,雙方互不相讓,2013年10月、12月,2014年2月,美日兩國在印尼與新加坡等地舉辦了 3次部長級會議,雙方無法達成共識,談判氣氛除了火氣,也多了焦慮,雙方都擔心TPP是否會談不下去。

2014年4月歐巴馬飛到日本,與安倍舉行高峰會。美國與日本的談判官員知道此次會談中,若豬肉關稅沒有一定成果,TPP談判將繼續漂流。談判前, 美方談判官員報告歐巴馬,如果日本最便宜豬肉的每公斤關稅能降到50日幣算有甜頭,但期待能降到20-30日幣。在正式高峰會前晚,安倍請歐巴馬到「壽司之神」的「數寄屋橋次郎壽司店」用餐,席間歐巴馬對安倍說:「便宜豬肉的關稅可以降到50日幣嗎?」。

美國的底線在50-20日幣之間,歐巴馬選擇了最低標的50日幣,這讓日本感受到歐巴馬的善意。當晚安倍打電話給日方談判代表的特命擔當大臣甘利明 (2016年1月因政治獻金醜聞下台)說:「剛剛跟歐巴馬談過,豬肉關稅落點大概就這個價位了吧」。當晚甘利明跟美方代表弗羅曼,挑燈夜戰到凌晨三點,豬肉關稅的大方向大致敲定。


日方談判代表的特命擔當大臣甘利明(右)與美方代表弗羅曼(左)。(AP)

美日談判的啟示:關鍵在於選擇

台灣跟日本在面對TPP時,各有各的頭痛問題。例如台灣對於美豬的爭議在於含瘦肉精問題,但是日本則無此問題。因為日本有產地標示制度跟國內禁止使用瘦肉精兩項配套,日本消費者可在超市買到不含瘦肉精的國產豬肉,因此對日本而言,美豬進口問題只有關稅問題。


日本有產地標示制度,超市中美國產豬肉跟本土產豬肉的區別很清楚。(作者提供)

然而當準總統蔡英文已經宣示台灣在瘦肉精問題要比照日韓之後,台灣對於美豬進口的爭議,戰場已經移轉到關稅 。日本談判TPP進口豬肉關稅的結果是,一公斤500日幣以下最便宜豬肉的關稅為50日幣,亦即是,便宜豬肉的關稅維持在10%以上,這樣的關稅率,跟台灣目前12.5%的進口關稅,差別不大。

換句話說,只要台灣談判代表能確保比照日本標準,台灣的進口豬肉關稅不至於調降太多。然而日本是犧牲了汽車工業,長達20到30年的潛在獲利,才換到了農業部門的高保護水準。台灣在TPP談判中,要犧牲什麼樣的獲利來換取豬肉(或其他部門)的特殊保護?


這樣的選擇問題,恐怕是台灣加入TPP談判中的最大難題。


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